История развития института уполномоченного по правам ребенка

В статье рассмотрены этимология, предпосылки возникновения, названия института омбудсмана. Исследовано распространение специализированного омбудсмана – Уполномоченного по правам ребенка, появление которого является важным моментом в истории охраны прав и интересов детей.

Этимология слова «омбудсман» свидетельствует о его скандинавских корнях (от древнескандинавского – «полномочие», «поручение» [1, c. 60]). Правда, это же слово вполне может быть переведено на другие языки как «представитель», «поверенный», «делегат», «адвокат», «уполномоченный». При этом неофициально чаще всего используется именно «омбудсман».

Некоторых ученые видят предпосылки возникновения института омбудсмана (омбудсмена) еще в Древнем мире (Римской империи, Древней Греции, Древнем Китае, Османской империи). Существует несколько точек зрения о моменте происхождения омбудсмана: XIII в. [5, c. 57], XVI в. [3, c. 181] и 1809 год. В нашей статье мы будем придерживаться третьей точки зрения, как и большинство исследователей данного вопроса. Однако, нет сомнений, что рассматриваемый институт зародился в Швеции и долгое время понимался «как специальный уполномоченный парламента, принимающий жалобы от жителей Швеции о нарушениях их прав со стороны администрации» [8, c.228].

Только начиная с XX века, институт омбудсмана начинает появляться в правовых системах других стран, и, уже с середины XX века – имеет мировое распространение, что обусловило многообразие моделей его учреждения. Названия омбудсмена в странах различны в связи с национальными особенностями:

в форме индивидуализированного органа: Уполномоченный по гражданским правам (Польша), Адвокат народа (Румыния), Медиатор или Посредник (Франция) и др.;
в форме коллегиального органа: комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по правам человека (Филиппины) и др.

В некоторых странах институт омбудсмана получил распространение на всех уровнях власти, либо на некоторых из них: федеральном, региональном, муниципальном (местном) [10]. Появились специализированные омбудсмены, защищающие права и интересы отдельных категорий граждан – несовершеннолетних, студентов, инвалидов, военнослужащих, заключенных и др. И защищающие права человека в отдельных сферах жизни – здравоохранении, в вопросах информации и прессы, в сфере потребления, в вопросах обеспечения равенства полов и т. д.

Распространение и специализация омбудсманов свидетельствуют о потребности граждан и общества в более эффективной дополнительной защите принадлежащих им прав и свобод. Так, во второй половине XX века стала остро ощущаться потребность в особой защите прав детей со стороны государств и мировых сообществ.

Первый омбудсмен по правам ребенка был назначен в Норвегии в марте 1981 года в соответствии с Актом о детском омбудсмене [4, c. 589]. Во многих источниках норвежский детский омбудсмен характеризуется как образец защитника прав ребенка, а в некоторых странах он был воспринят и применен как образец на практике. В то же время, появились и другие модели деятельности уполномоченного по правам ребенка, что стало свидетельством его востребованности и признания в мировом сообществе.

В распространении института можно отметить две пиковые точки:

1990-е годы [4, c. 590]: только за 1997 год должность была учреждена в 20 странах мира [9, c. 121];
2014 годы: за этот период количество стран, в которых функционирует детский омбудсман, увеличилось с 44 [4, c. 590] до 77 [6, c. 60].

Данное явление, на наш взгляд, обусловлено постоянно возрастающим вниманием государств к решению проблем детства и стремлением их решить, привести законодательство в соответствие с международными и европейскими стандартами и требованиями. Основными целями деятельности омбудсмена по правам детей в любой стране является отстаивание нужд, прав и интересов несовершеннолетних, борьба за соблюдение Конвенции о правах ребенка, конституционных прав детей и содействие их распространению.

Необходимость в особой защите прав детей ощущается уже давно. На этом пути было сделано множество шагов. После Второй мировой войны Людвигом Райхман было предложено создать ЮНИСЕФ – Международный чрезвычайный детский фонд ООН. Идея была услышана мировым сообществом и по решению Генеральной Ассамблеи ООН фонд был создан 11 декабря 1946 года в качестве чрезвычайной организации для оказания помощи детям, пострадавшим в ходе Второй мировой войны. В 1953 году фонд из временного превратился в постоянный, расширив круг деятельности до защиты детей во всем мире.

Конвенция о правах ребенка (1989 г.) [1] стала первым и самым главным международно-правовым документом общеобязательного характера для государств-участников, содержащим широкий, всеобъемлющий спектр прав детей. Заложив основу, она стала опорной точкой для развития правовых институтов по защите прав детей, началом улучшения положения детей во всем мире.

В большинстве стран таким институтом стал Уполномоченный по правам ребенка, впервые появившийся в Норвегии в 1981 году. После принятия 10 мая 2002 г. Генеральной Ассамблеей ООН Декларации и Плана действий под названием «Мир, пригодный для жизни детей» [2], каждое государство, где была ратифицирована эта Конвенция, было обязано создавать на национальном, региональном уровне службы Уполномоченных по правам ребенка.

Еще одним, не менее важным шагом, стало появление трех наиболее крупных международных объединений уполномоченных по правам ребенка: Европейская сеть детских омбудсменов (ENOC), в Южной Америке и Юго-Восточной Азии [7, c. 104].

Таким образом, появление и развитие института Уполномоченного по правам ребенка стало важнейшим моментом в истории охраны прав и интересов детей. Впервые появился независимый орган, получивший мировое признание, наделенный правом выступать от имени ребенка и одновременно сосредоточивающий свою деятельность исключительно на защите интересов всех детей.

Источник

Что касается России, то появление института уполномоченного по правам ребёнка, нашего отечественного варианта детского омбудсмена, имеет достаточно непродолжительную историю.

В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и формировании института уполномоченного по правам ребенка. С инициативами о введении института уполномоченного по правам ребенка также неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации.

Для отработки эффективной модели института уполномоченного по правам ребенка в 1998 г. Минтрудом (Минздравсоцразвитием) России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ был начат пилотный проект по введению должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено 5 постов уполномоченных — в Волгоградской, Калужской и Новгородской областях, городах Санкт Петербурге и Екатеринбурге. Нарабатываемый опыт и эффективность работы первых уполномоченных по правам ребенка обусловили дальнейшее развитие этого института. Постепенно в субъектах Российской Федерации началось учреждение новых постов уполномоченных по правам ребенка. К началу 2003 г. в России было учреждено уже 12 постов уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации и 3 — в муниципальных образованиях. [14, с. 16]

Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) открыл в 1997 г. свое Представительство в Москве в целях содействия в защите прав 30 миллионов российских детей на заботу и внимание, на здоровое и счастливое детство, а значит и в целях обеспечения всестороннего развития детей — будущего России. ЮНИСЕФ ведет работу по достижению этих целей, содействуя пропаганде прав ребенка, помогая семьям, правительству и гражданскому обществу в обеспечении основных потребностей детей и создавая тем самым условия, необходимые для того, чтобы каждый ребенок имел все возможности для полного раскрытия своего потенциала.

Создание весной 2005 г. Координационного совета российских уполномоченных по правам ребенка открыло новые горизонты для укрепления сетей и сотрудничества уполномоченных по правам человека и по правам ребенка как внутри страны, так и в Европе и других частях света.

В заключительных рекомендациях на Третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка Комитет ООН по правам ребенка рекомендовал Российской Федерации продолжить рассмотрение вопроса об учреждении должности уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне. [15, с. 73]

Факты свидетельствуют о том, что процесс распространения института детского омбудсмена происходит неравномерно в различных регионах нашей страны. Географическая (пространственная) и временная неравномерность соединяется с разнообразием восприятия той или иной модели института омбудсмена, так что в итоге «омбудсменовская карта» выглядит довольно пестрой и имеет «белые пятна».

Думается, что вариант уполномоченного по правам ребёнка в России будет существенно отличаться от тех, которые признаны и действуют в иных государствах, в том числе и восточноевропейских. Представляется также, что сама по себе идея Уполномоченного по защите гражданских прав не имеет противников и оппонентов в среде политиков, в государственном аппарате и ученом мире. Более сложная проблема — формирование в гражданском обществе и структурах власти политической и правовой культуры, в рамках которой российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы, принятие федерального конституционного Закона об Уполномоченном по правам человека и гражданина и структурирование службы Уполномоченного. Принятие «омбудсменовского» образа мышления, предполагающего терпимые (толерантные) отношения гражданина и государственных служащих, потребует многих лет, и возможно, десятилетий. [15, с. 82]

За последние годы в России приобрели силу закона многие международно – признанные принципы, в том числе закрепляющие права и свободы граждан. И все-таки правовая сфера во многих гуманитарных аспектах не соответствует нормам Совета Европы, особенно в плане реализации провозглашенных гражданских прав в практике российских государственных структур. В этой связи важно отметить, что институт омбудсмена принадлежит к числу гарантий, хорошо зарекомендовавших себя в западных государствах, развивающихся странах. Создание детской омбудсменовской службы в России — не дань политической моде или европейской традиции, а потребность российской жизни, поскольку отставание в гуманитарной сфере затормаживает процесс политических и экономических преобразований.

Как уже упоминалось выше, развитие института уполномоченного по правам ребенка в России стало одним из первых совместных проектов ЮНИСЕФ и Правительства Российской Федерации, и оно остается одним из важных приоритетов программы ЮНИСЕФ для России на 2006-2010 годы. ЮНИСЕФ будет поддерживать уполномоченных по правам ребенка в укреплении их возможностей, сотрудничества и распространении накопленного опыта как по всей России, так и в других странах мира.

Источник

Интеграционные процессы, кардинальным образом меняющие облик современного мира, показывают, что принятие и утверждение на внутригосударственном уровне международных стандартов прав человека не может состояться без согласованной работы всех политических институтов в государстве, а также создания новых механизмов защиты прав и свобод личности. Одним из таких важнейших институтов, вот уже более двухсот лет функционирующим в зарубежных странах, является институт омбудсмена.

Омбудсмен в его классическом понимании является самостоятельным государственным органом, который призван защищать права и законные интересы человека, нарушаемые действиями или бездействием административных органов и должностных лиц (Тристан, 2014).

В учебной литературе отмечается, что слово «омбудсмен» можно перевести на другие языки как «представитель», «поверенный», «делегат», «адвокат», «уполномоченный». Однако в употребление вошло именно слово «омбудсмен» без перевода, причем в некоторых странах (наряду со Швецией, в Финляндии, Намибии, Дании, на Ямайке, Островах Кука, в ряде провинций Канады, штатов США, штатов Индии и др.) этот орган называется так официально, в других странах принято какое-либо иное название. При этом неофициально (в прессе, научной литературе) чаще всего используется данное наименование. Поэтому за рассматриваемым институтом, именуемым в различных странах по-разному, собирательно сохранилось изначальное наименование – омбудсмен. В написании и произношении термина, обозначающего данный институт, также видны его шведские корни. Этот термин произносится «омбудсмен» не только в родственных шведскому норвежском, датском, исландском языках, но и в финском, немецком, испанском, каталонском, португальском, итальянском, польском, чешском, словацком и ряде других языков. В русском языке заимствованные слова обычно транскрибируются русскими буквами, но так, чтобы сохранялось произношение, максимально близкое к произношению в языке происхождения. Именно поэтому рассматриваемый институт и в русском языке собирательно именуется «омбудсмен».

В науке выделяют такую важную черту института омбудсмена, как личный характер осуществления им своих полномочий. Эта черта находит отражение в самостоятельности и единоличности ведения приема и рассмотрения жалоб при столь высоком должностном положении. Высокопоставленные единоличные государственные органы, как правило, самостоятельно рассматривают лишь незначительную долю обращений, делегируя эту функцию подчиненным или специальным подразделениям аппарата. Омбудсмен в его традиционном понимании – орган, единолично и самостоятельно рассматривающий обращения граждан. То обстоятельство, что омбудсмен осуществляет свои полномочия единолично, имеет целью избежать бюрократизации этого института, позволяет всесторонне исследовать каждый случай нарушения прав человека в результате личного рассмотрения дел и общения с гражданами.

Существенными признаками института омбудсмена в его классическом виде являются независимость, направленность на защиту прав человека, принадлежность к представительной государственной власти, а также осуществление рекомендательных контрольно-ревизионных функций в отношении органов исполнительной власти.

Институт омбудсмена своим появлением обязан, с одной стороны, появлению современных представлений о правах человека, а, с другой стороны, – становлению современного парламентаризма (Тристан, 2012). Заметим, что омбудсмен имеет скандинавское происхождение. Впервые омбудсмен появился в Швеции в 1809 году и существовал на протяжении всего XIX века исключительно в этой стране. В других государствах данный институт стал утверждаться с начала XX века, но его поистине триумфальное шествие по миру начинается только с середины XX столетия.

В XX в. воздействие государства на общественную жизнь расширилось и усложнилось (впрочем, усиливалось и воздействие общества на государство). Наблюдается повышение роли правовых предписаний, они становятся все более детализированными, усиливается урегулированность общественной жизни в целом. Непосредственное взаимодействие государства с человеком, с негосударственными организациями, отражающими интересы определенных социальных и иных групп, осуществляется, главным образом, в рамках деятельности исполнительной власти. Подчиненный правительству административный аппарат вступает в контакт с человеком и негосударственными организациями повседневно и в самых разнообразных ситуациях. С органами, функционирующими в составе других ветвей власти, граждане и негосударственные организации, как правило, контактируют реже.

Проанализировав институты омбудсмена в России и за рубежом, можно выделить несколько оснований для их классификации.

1. Уровень власти, на котором учреждается омбудсмен. По этому основанию можно выделить наднационального (например, Комиссар по правам человека Совета Европы), общегосударственного, регионального (что характерно для федераций) и муниципального омбудсменов.

2. Порядок назначения и место омбудсмена в системе органов государственной власти. По этому основанию отличают парламентского (классического), исполнительного, самостоятельного омбудсмена, омбудсмена при омбудсмене (это исключительно российский феномен).

Высокая популярность и эффективность работы омбудсменов послужили дальнейшему развитию данного института. Это привело к появлению специализированных омбудсменов, осуществляющих защиту прав отдельных категорий населения, либо защищающих права человека в отдельных сферах жизнедеятельности. Так, появились Уполномоченные по правам ребенка, Уполномоченные по правам военнослужащих (например, в Германии). В Красноярском крае создан институт Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов (Закон Красноярского Края от 06.11.2007 г. № 3-626, 2012). Совсем недавно в России появился институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей (Закон Ульяновской области от 06.10.2011 г. № 166-ЗО, 2014).

Формирование нового социального института начиналось с экспериментального режима, в процессе которого предполагалось усвоить адаптированный к культурно-национальному своеобразию России опыт деятельности специальных уполномоченных по правам ребенка.

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка представляет собой должность федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации, которая была введена Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 года № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».

Следует отметить, что в России в связи с достаточным количеством проблем в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних уже давно была осознана необходимость создания института Уполномоченного по правам ребенка. Начиная с 1998 года, Уполномоченные по правам ребенка на уровне Российской Федерации успешно действуют и расширяются в более половины субъектов. Их деятельность является общепризнанной в различных регионах нашей страны. В настоящее время на разных властных уровнях и в масштабах гражданского общества в целом активно обсуждается идея защиты прав и интересов ребенка, которая сочеталась бы с использованием новых независимых технологий.

Уже со времени появления должности Уполномоченных по правам ребенка и первых шагов конкретной деятельности стало ясно, что проблема нарушения прав детей в обществе и государстве является серьезной и актуальной. В связи с этим, появилась необходимость создания новых форм правовой защиты несовершеннолетних на уровне субъектов РФ.

Радует то, что все больше и больше субъектов и городов России заявляют о готовности учреждения должности Уполномоченных по правам ребенка на своих территориях. Тем самым они высказывают свою политическую позицию в вопросе защиты прав, свобод и законных интересов детей.

Институт детского омбудсмена, занимая свое место в системе государственных органов, является действенным инструментом, который может обеспечить эффективный контроль за соблюдением прав и интересов ребенка, а также групп детей в обществе и государстве.

Разумным решением является тот факт, что развитие института омбудсмена происходит по пути специализации. Действуя в более узкой сфере, специализированный уполномоченный обладает глубокими познаниями в своей сфере деятельности, нарабатывает узкопрофильный опыт защиты прав индивидов, что позволяет эффективнее решать стоящие перед ним задачи и выгодно отличает его от уполномоченного общей компетенции (Сайфутдинова, 2014).

Появление и утверждение нового социального института начиналось постепенно, сперва в экспериментальной форме для того, чтобы попытаться адаптировать накопленный в других правовых режимах потенциал применительно к социокультурной действительности современной России.

Рекомендуемые страницы: